作者?：中澤融信 伊杰 肖逸涵

2022年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）提出，要重點(diǎn)盤活存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)，鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則提供配套融資支持。2022年7月中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行印發(fā)《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行盤活存量國有資產(chǎn)貸款模式政策指引》重點(diǎn)支持借款人通過購置資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)、政府和社會資本合作（PPP）模式等方式，對存量國有資產(chǎn)進(jìn)行盤活。

在當(dāng)前各地政府債務(wù)高企的形勢下，有效盤活基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，對于拓寬社會投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資、降低政府債務(wù)風(fēng)險和企業(yè)負(fù)債水平、提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理水平等都具有重要意義。本文以Y縣特許經(jīng)營模式盤活存量資產(chǎn)案例為例，介紹其主要操作流程及技術(shù)要點(diǎn)。

確定適用的轉(zhuǎn)讓標(biāo)的

盤活存量資產(chǎn)首先應(yīng)確定轉(zhuǎn)讓標(biāo)的，采用特許經(jīng)營模式盤活可轉(zhuǎn)讓標(biāo)的主要包括資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及股權(quán)。轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)所有權(quán)方式雖然產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系與合作范圍清晰，方便資產(chǎn)估值定價和項(xiàng)目融資，但手續(xù)復(fù)雜、費(fèi)用高，轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)所有權(quán)及轉(zhuǎn)讓股權(quán)的實(shí)操難度相對較大；而轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)方式相對來說手續(xù)簡化，稅費(fèi)低，評估經(jīng)營權(quán)價值時以項(xiàng)目本身現(xiàn)金流為主，更符合金融機(jī)構(gòu)要求項(xiàng)目具備長期穩(wěn)定收益的要求。

Y縣當(dāng)?shù)赜幸凰畯S產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、歷史資料完整，有實(shí)質(zhì)性運(yùn)營內(nèi)容且具備長期穩(wěn)定的經(jīng)營性收益，符合資產(chǎn)盤活的相關(guān)政策要求。Y縣在盤活存量資產(chǎn)工作中，對該水廠采用特許經(jīng)營模式+資產(chǎn)購置的方式盤活，確定轉(zhuǎn)讓標(biāo)的為水廠及其管網(wǎng)溝槽、配套的機(jī)器設(shè)備、土地使用權(quán)等組合資產(chǎn)組。

把握評估的技術(shù)要點(diǎn)

在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓前應(yīng)進(jìn)行資產(chǎn)評估，確定資產(chǎn)價格。為防止國有資產(chǎn)流失，存量資產(chǎn)的交易必須嚴(yán)格履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓程序，以合理的價格轉(zhuǎn)讓。首先應(yīng)委托具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對轉(zhuǎn)讓標(biāo)的進(jìn)行資產(chǎn)評估；其次應(yīng)合理確定評估基準(zhǔn)日，尤其是對于經(jīng)營權(quán)價值的評估，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展及轉(zhuǎn)讓計劃安排確定；再者應(yīng)保證評估對象與轉(zhuǎn)讓標(biāo)的一致，如采用轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)方式盤活存量資產(chǎn)，資產(chǎn)評估對象應(yīng)為“存量資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)價值”，而非存量資產(chǎn)自身的資產(chǎn)價值；最后要選擇恰當(dāng)?shù)脑u估方法，常見的評估方法包括收益現(xiàn)值法、重置成本法、現(xiàn)行市場法，對于經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的，通常采用收益法進(jìn)行評估。

進(jìn)行合理的財務(wù)評價

在確定最終工作方案前，應(yīng)對項(xiàng)目進(jìn)行合理的財務(wù)評價分析。通過合理確定內(nèi)部收益率、折現(xiàn)率等核心邊界條件，測算出項(xiàng)目未來利潤、現(xiàn)金流等數(shù)據(jù)，以此進(jìn)行盈利能力、償債能力以及不確定性分析，隨后及時與金融機(jī)構(gòu)對接確定貸款額度。進(jìn)行盤活的存量資產(chǎn)應(yīng)具有穩(wěn)定的盈利能力，在合作期內(nèi)能保證較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流且具備償債能力。

Y縣盤活存量資產(chǎn)工作小組在水廠完成資產(chǎn)評估后，及時根據(jù)相關(guān)資料對項(xiàng)目進(jìn)行了財務(wù)評價，通過分析得知該項(xiàng)目符合融資要求。隨后其工作小組與Y縣中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對接，確定了項(xiàng)目的貸款額度。

制定高效的工作方案

為加快項(xiàng)目落地，應(yīng)基于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、資產(chǎn)評估資料以及與金融機(jī)構(gòu)對接情況，制定詳細(xì)緊密的工作方案、特許經(jīng)營協(xié)議等文件并及時報送各部門及人民政府審定。在實(shí)施過程中應(yīng)與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)積極溝通對接，商定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)事宜，明確移交的資產(chǎn)清單及資料，確保移交過程有據(jù)可依，并明確項(xiàng)目原有工作人員的安置方案。在實(shí)施過程中要嚴(yán)格按照國家政策執(zhí)行，防范政府隱性債務(wù)，避免國有資產(chǎn)流失。

Y縣盤活存量資產(chǎn)工作小組在確定項(xiàng)目貸款額度后，及時編制項(xiàng)目實(shí)施方案及特許經(jīng)營協(xié)議并報送政府審定，最終通過Y縣中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款審批要求，成功發(fā)放部分貸款。

小結(jié)

通過轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)引入社會資本，能有效提高基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營效率和服務(wù)品質(zhì)，能使政府從公共服務(wù)的提供者變身監(jiān)管者，促進(jìn)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓獲得的資金，有利于緩解政府財政壓力、平滑財政支出，為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟新的融資渠道，實(shí)現(xiàn)以存量促增量的目的。