國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》解讀

       日前，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱115號文或文件）發(fā)布，這是繼2023年2月PPP模式停庫清查以來首次發(fā)布的重要文件，提出了政府和社會資本合作新機制，明確2023年2月清理核查前未完成招標采購程序的項目及新PPP項目均按新機制執(zhí)行，并從聚焦使用者付費項目、全部采取特許經(jīng)營模式、合理把握重點領(lǐng)域、優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與、明確管理責任分工、規(guī)范建設(shè)管理和加強運營監(jiān)管等方面提出穩(wěn)妥實施新要求。

       一是聚焦使用者付費項目，全部采用特許經(jīng)營模式實施。即新機制下，PPP模式與特許經(jīng)營模式進行整合化一，不再考慮可行性缺口補助、政府付費回報機制，應(yīng)聚焦項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本，具備一定投資回報的項目，且全部采用特許經(jīng)營模式實施。同時，文件對政府和社會資本合作限定領(lǐng)域進行例舉說明，明確要求2023年2月清理核查前未完成招標采購程序的項目及新PPP項目均按新機制執(zhí)行。

       二是管理機制調(diào)整，明確管理責任分工。文件明確國家發(fā)展改革委牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作，地方各級人民政府負主體責任，可授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項目實施機構(gòu)，各級財政部門嚴格預(yù)算管理，加強地方政府債務(wù)管理，加大財會監(jiān)督力度。

       三是支持并優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。文件積極貫徹落實黨中央國務(wù)院促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見，回歸政府和社會資本合作本源，制定了動態(tài)調(diào)整的《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，為民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項目提供路徑，并明確針對不同領(lǐng)域不同類型項目提出了民營企業(yè)控股要求。對于垃圾固廢處理、垃圾焚燒發(fā)電、公共停車場等市場化程度高、公共屬性相對較弱的項目，要求由民營企業(yè)獨資或控股；對于污水處理，城鎮(zhèn)供水、供熱、供氣，城際鐵路等關(guān)系國計民生、公共屬性相對較強的項目，民營企業(yè)在項目公司的股權(quán)比例原則上不低于35%；對于少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷性的項目也要積極創(chuàng)造條件支持民營企業(yè)參與。

       在原特許經(jīng)營項目管理要求基礎(chǔ)上，文件進一步明確和提出了規(guī)范特許經(jīng)營項目實施的系列要求和措施。

       （一）強化前期決策審批機制

       一是嚴格履行投資管理程序。政府投資支持的項目應(yīng)嚴格按照《政府投資條例》履行審批手續(xù)，社會資本獨資項目遵照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》執(zhí)行，并明確了重大調(diào)整、法人變更等事項的處理要求。

       二是嚴格審核特許經(jīng)營方案。明確項目實施機構(gòu)牽頭編制特許經(jīng)營方案，并比照政府投資項目審批權(quán)限和要求履行審核手續(xù)。同時，要求同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，必要時委托專業(yè)咨詢機構(gòu)評估。

       （二）規(guī)范特許經(jīng)營協(xié)議管理

       文件明確項目實施機構(gòu)應(yīng)與特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，需成立項目公司的，應(yīng)先與特許經(jīng)營者簽約，再與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。確需在協(xié)議期間變更內(nèi)容的，可以簽署補充協(xié)議。針對期滿結(jié)束或提前終止等情況，文件明確應(yīng)按協(xié)議約定依法依規(guī)做好移交或退出工作。因改擴建等原因需要重新選擇特許經(jīng)營者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。

       （三）加強建設(shè)實施和運營監(jiān)管

       一方面，文件強調(diào)要做好建設(shè)實施管理，強化建設(shè)風險控制，防止項目爛尾。另一方面，明確要定期開展項目運營評價，雖未對細節(jié)進行闡述，但原則上，特許經(jīng)營項目的運營補貼也應(yīng)施行按效付費，將績效評價結(jié)果作為支付特許經(jīng)營者運營服務(wù)費的對價依據(jù)。

       此外，文件明確特許經(jīng)營項目還應(yīng)依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺及時向社會公開相關(guān)必要信息。

       文件有效解決了PPP模式與特許經(jīng)營模式、政府投資項目等之間的銜接性問題，提出政府和社會資本合作新機制，強調(diào)新機制聚焦使用者付費項目，明確政府付費只能按規(guī)定補貼運營，不得使用財政資金彌補建設(shè)和運營成本，能夠從源頭嚴防債務(wù)風險，堅決遏制地方政府新增隱性債務(wù)。同時提出了民營企業(yè)參與特許經(jīng)營的項目清單和控股要求等，有助于激發(fā)民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)活力，對促進民營經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。文件的發(fā)布對整個行業(yè)影響深遠，標志著我國PPP發(fā)展進入新階段。

       然而，我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革是一項長期、艱巨且深遠的任務(wù)，必將伴隨著諸多的問題和矛盾。PPP新機制下如何確保各類項目的規(guī)范有序推進，仍是參與各方面臨的重要課題。為此，筆者提出如下建議：一是建議盡快完善和出臺特許經(jīng)營項目系列政策指導文件。一方面明確原《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的適用性問題，另一方面針對原PPP模式與特許經(jīng)營政策體系之間的空白或矛盾點予以明確，切實解決PPP新機制下特許經(jīng)營模式實操中可能面臨的諸多疑點或堵點。二是建議各地系統(tǒng)梳理新舊項目清單制定分類施策措施。對于已實施PPP項目，合作雙方誠信履約，并嚴格落實績效評價、中期評估等全生命周期績效管理工作，確保項目規(guī)范有序?qū)嵤?；對于新項目則按照文件指導要求，穩(wěn)妥推進。三是建議充分發(fā)揮第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)力量推動政府和社會資本合作發(fā)展。可擇優(yōu)選取具有經(jīng)驗和資質(zhì)的專業(yè)咨詢機構(gòu)提供前期項目謀劃、特許經(jīng)營可行性論證、方案編制及協(xié)議簽訂等系列服務(wù)，推動PPP新機制的規(guī)范有序?qū)嵤?strong>四是建議各地持續(xù)優(yōu)化民營資本公平高效的經(jīng)濟環(huán)境和法治環(huán)境。各地可結(jié)合實際，通過加大政策支持力度、暢通相關(guān)渠道和機制等措施，鼓勵和引導民營企業(yè)參與當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，回歸本源，切實促進政府和社會資本高質(zhì)量合作和發(fā)展！